2021年是“十四五”開局之年，是全面建設社會主義現代化國家新征程開局之年，也是中國共產黨成立100周年，做好今年能源發展改革工作至關重要。當前國內外形勢錯綜復雜，能源安全風險不容忽視，落實碳達峰、碳中和目標，實現綠色低碳轉型發展任務艱巨。為深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，持續推動能源高質量發展，制定本指導意見。

一、指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入落實中央經濟工作會議和《政府工作報告》有關部署，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，堅持系統觀念，遵循“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，以能源高質量發展為主題，統籌能源與生態和諧發展，著力保障能源安全穩定供應，著力推進能源低碳轉型，著力推進能源科技創新，著力深化能源體制機制改革，著力加大能源惠企利民力度，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實的能源保障。

二、主要目標

2021年主要預期目標如下：

能源結構。煤炭消費比重下降到56%以下。新增電能替代電量2000億千瓦時左右，電能占終端能源消費比重力爭達到28%左右。

供應保障。全國能源生產總量達到42億噸標準煤左右，石油產量1.96億噸左右，天然氣產量2025億立方米左右，非化石能源發電裝機力爭達到11億千瓦左右。

質量效率。單位國內生產總值能耗降低3%左右。能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，風電、光伏發電等可再生能源利用率保持較高水平，跨區輸電通道平均利用小時數提升至4100小時左右。

科技創新。能源短板技術裝備攻關進程加快，關鍵核心技術、關鍵裝備、關鍵產品的自主替代有效推進。聚焦能源新模式新業態發展需要，新設一批能源科技創新平臺。

體制改革。實現第一批電力現貨試點地區更長周期結算試運行，穩步擴大現貨試點范圍，電力交易市場化程度進一步提升。健全電力中長期、現貨和輔助服務市場相銜接的電力市場體系。

三、增強能源安全保障能力

堅持底線思維和問題導向，補短板、強弱項、促轉型，提高能源供給保障能力，加強能源供需形勢分析研判，確保能源安全穩定供應。

加強能源預測預警。加強電力、天然氣等供需走勢分析研判，針對可能出現時段性、區域性供需矛盾較突出的地區，從資源供應、基礎設施布局、需求側管理等方面，提前謀劃應對舉措。密切關注東北、“兩湖一江”等地區煤炭供需形勢變化，加強產運需調度，保持港口、電廠庫存處在合理水平。健全完善能源形勢分析和苗頭性傾向性潛在性問題會商機制，準確把握行業發展動態，注重防范化解影響我國能源安全的各種風險挑戰，提高能源宏觀調控能力。

進一步提升能源儲運能力。立足“全國一張網”，推進天然氣主干管網建設和互聯互通。積極推進東北、華北、西南、西北等“百億方”級儲氣庫群建設，抓好2021年油氣產供儲銷體系建設管道、地下儲氣庫和LNG接收站等一批重大工程建設。提升煤炭生產、流通和消費各環節庫存水平。

加強電力應急調峰能力建設。積極推進以新能源為主體的新型電力系統建設，推動北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳等試點城市堅強局部電網建設，加強應急備用和調峰電源能力建設。研究促進火電靈活性改造的政策措施和市場機制，加快推動對30萬千瓦級和部分60萬千瓦級燃煤機組靈活性改造。開展全國新一輪抽水蓄能中長期規劃，加快長龍山、荒溝等抽水蓄能電站建成投產，推進泰順、奉新等抽水蓄能電站核準開工建設。穩步有序推進儲能項目試驗示范。

強化能源供應保障基礎。推動油氣增儲上產，確保勘探開發投資力度不減，強化重點盆地和海域油氣基礎地質調查和勘探，推動東部老油田穩產，加大新區產能建設力度。加快頁巖油氣、致密氣、煤層氣等非常規資源開發。防范化解煉油產能過剩，推動產業轉型升級。夯實煤炭“兜底”作用，堅持“上大壓小、增優汰劣”，認真開展30萬噸/年以下煤礦分類處置工作，按照產能置換原則有序核準一批具備條件的先進產能煤礦。穩妥推進煤制油氣產業高質量升級示范。落實國家區域協調發展戰略，有序推進跨區跨省輸電通道建設。

完善電力安全風險管控體系。要以慶祝中國共產黨成立100周年電力安全保障工作為重點，深入實施電力安全風險管控專項行動計劃，認真落實“季會周報”管控機制，構建可量化的電力安全生產綜合評價體系。開展能源重大基礎設施安全風險評估，強化重大風險源頭管控。完善電力監控系統安全防護體系，開展應急演練，完善應急保障預案，確保重要用戶、重大活動電力保障萬無一失。

四、加快清潔低碳轉型發展

深入落實我國碳達峰、碳中和目標要求，推動能源生產和消費革命，高質量發展可再生能源，大幅提高非化石能源消費比重，控制化石能源消費總量，著力提高利用效能，持續優化能源結構。

大力發展非化石能源。研究出臺關于促進新時代新能源高質量發展的若干政策。印發《關于2021年風電、光伏發電開發建設有關事項的通知》，2021年風電、光伏發電量占全社會用電量的比重達到11%左右。扎實推進主要流域水電站規劃建設，按期建成投產白鶴灘水電站首批機組。在確保安全的前提下積極有序發展核電。推動有條件的光熱發電示范項目盡早建成并網。研究啟動在西藏等地的地熱能發電示范工程。有序推進生物質能開發利用，加快推進纖維素等非糧生物燃料乙醇產業示范。

增強清潔能源消納能力。發布2021年各省（區、市）可再生能源電力消納責任權重，加強評估和考核。健全完善清潔能源消納的電力市場機制，積極推廣就地就近消納的新模式新應用。在確保電網安全的前提下，推進電力源網荷儲一體化和多能互補發展，提升輸電通道新能源輸送能力，提高中東部地區清潔電力受入比重。加快建設陜北~湖北、雅中~江西等特高壓直流輸電通道，加快建設白鶴灘~江蘇、閩粵聯網等重點工程，推進白鶴灘~浙江特高壓直流項目前期工作。進一步完善電網主網架布局和結構，提升省間電力互濟能力。推動新型儲能產業化、規模化示范，促進儲能技術裝備和商業模式創新。完善電力需求側響應機制，引導市場主體健全完善峰谷分時交易機制，合理規范峰谷價差。

推動能源清潔高效利用。強化和完善能源消費總量和強度雙控制度，合理分解能耗雙控目標并嚴格目標責任落實。深入推進煤炭消費總量控制，加強散煤治理，推動煤炭清潔高效利用。大力推廣高效節能技術，支持傳統領域節能改造升級，推進節能標準制修訂，推動重點領域和新基建領域能效提升。積極推廣綜合能源服務，著力加強能效管理，加快充換電基礎設施建設，因地制宜推進實施電能替代，大力推進以電代煤和以電代油，有序推進以電代氣，提升終端用能電氣化水平。

五、統籌能源與生態和諧發展

深入學習貫徹習近平生態文明思想，堅持生態優先、綠色發展，落實管行業必須管環保的責任，統籌推進能源資源開發與生態環境保護協調發展，不斷推動實現能源綠色低碳轉型。

充分發揮規劃引領和政策推動作用。加強規劃謀劃，突出與生態環境保護相關的能源發展目標和任務，明確能源結構優化調整目標，強化能源規劃與國土空間、生態環保等專項規劃及能耗雙控政策的銜接。堅決助力打好污染防治攻堅戰，加強能源行業綠色標準建設和綠色技術創新，協調落實好能源資源開發和重大工程建設的生態環境保護工作，推動綠色生產。

加強煤炭開采生態環境保護。統籌謀劃煤炭發展與生態環境保護，推進落實生態環境部等部門印發的《關于進一步加強煤炭資源開發環境影響評價管理的通知》，規范煤炭礦區總體規劃環評管理，優化煤礦項目環評管理，根據環評批復要求實現綠色開發。督促煤礦企業嚴格落實煤矸石排放、林地占用、土地復墾等環境保護有關規定，依法依規組織生產。積極推廣煤礦充填開采先進經驗，鼓勵煤炭企業因地制宜應用煤礦充填開采技術。

持續優化煤電布局和裝機結構。督促落實屬地責任，制定關停整合方案，按照關停拆除、升級改造、應急備用等方式，對重點地區30萬千瓦及以上熱電聯產供熱半徑15公里范圍內的落后燃煤小熱電完成關停整合。因地制宜做好煤電布局和結構優化，穩妥有序推動輸電通道配套煤電項目建設投產，從嚴控制東部地區、大氣污染防治重點地區新增煤電裝機規模，適度合理布局支撐性煤電。持續推動煤電節能減排改造。

六、加強能源創新能力建設

堅持創新驅動發展，加大能源 “卡脖子”技術裝備和核心部件攻關力度，提升產業鏈供應鏈現代化水平，打造自立自強的能源科技體系。

加強能源科技攻關。研究制定高比例可再生能源系統和煤炭清潔高效利用關鍵技術攻關方案，設立專項重點推動。建立落實“揭榜掛帥”體制機制，圍繞產業鏈供應鏈安全穩定，推進能源短板技術裝備攻關，加快核電關鍵核心技術研發和成果應用。瞄準“找油找氣”戰略重點，推動接續實施油氣開發國家科技重大專項。

完善能源科技創新體系。加強現有國家能源研發創新平臺評價考核，做好存量資源優化管理。結合氫能、儲能和數字化與能源融合發展等新興領域、產業發展亟需的重要領域，研究增設若干創新平臺。推動首臺套技術裝備示范和推廣應用。完善能源行業標準化管理機制，構建以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系。

提升能源產業鏈現代化水平。推進能源產業數字化智能化升級，積極開展煤礦、油氣田、管網、電網、電廠等領域智能化建設。推動分布式能源、微電網、多能互補等智慧能源與智慧城市、園區協同發展。探索北斗系統、5G、區塊鏈等新技術新裝備在能源領域的推廣應用。開展氫能產業試點示范，探索多種技術發展路線和應用路徑。

七、提升惠企利民水平

持續優化營商環境，加大民生用能保障力度，推動能源服務進一步向欠發達地區延伸，扎實做好能源領域鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作。

持續優化營商環境。抓好《優化營商環境條例》的落實，復制推廣條件成熟的改革經驗。建立健全招投標領域優化營商環境長效機制，鞏固深化招投標領域營商環境專項整治成果。落實《關于全面提升“獲得電力”服務水平 持續優化用電營商環境的意見》，在全國推廣“三零”“三省”服務。深入推進“證照分離”改革，全面推行電力業務資質許可告知承諾制。

加大清潔取暖工作力度。因地制宜實施清潔取暖改造，建立健全清潔取暖政策體系，確保取暖設施安全穩定運行，實現北方地區清潔取暖率達到70%。研究探索南方地區清潔取暖，在長江流域和南方發達地區，鼓勵以市場化方式為主，因地制宜發展清潔取暖，培育產品制造和服務企業。研究推進西南高寒地區清潔取暖改造，加大政策支持力度，加強電網、天然氣管網等建設。

改善鄉村用能條件。實施農村電網鞏固提升工程，針對東、中、西部地區制定差異化目標，重點支持脫貧地區，補齊農村電網短板。加大農村低電壓和頻繁停電的治理和改造力度。因地制宜推進清潔能源在農村地區利用。配合指導地方做好光伏扶貧項目資產管理、運行維護、收益分配、補貼發放等相關工作。

提升城鎮電網智能化水平。按照“源網荷儲一體化”工作思路，持續推進城鎮智能電網建設，推動電動汽車充換電基礎設施高質量發展，加快推廣供需互動用電系統，適應高比例可再生能源、電動汽車等多元化接入需求。持續推進粵港澳大灣區、深圳社會主義先行示范區、長三角一體化等區域智能電網建設。

八、持續提高能源治理能力

堅持能源行業管理法治化、規范化，強化立法、規劃、改革、標準和監管的作用，不斷完善能源治理各項制度，提高能源治理水平，有力推動能源革命。

完善法律規劃和標準體系。加快《能源法》《電力法》《煤炭法》《石油儲備條例》《能源監管條例》制修訂。深入推進反壟斷、公平競爭審查相關工作。印發實施“十四五”現代能源體系規劃和分領域能源規劃，制定規劃實施方案，確保規劃有序實施。落實區域協同發展戰略，研究編制黃河流域能源轉型規劃、新疆能源高質量發展實施方案等。落實《關于加快能源領域新型標準體系建設的指導意見》，建設能源標準信息化服務平臺，推進能源行業標準公開，強化全生命周期管理和服務。

加快重點領域改革。進一步擴大市場化交易電量規模。推動第一批電力現貨試點地區開展  更長周期結算試運行，穩步擴大現貨試點范圍。進一步推動電力交易機構獨立規范運行和增量配電試點項目落地。積極推進新能源“隔墻售電”就近交易。有序放開電網企業設計、施工等競爭性業務。推動制定管網調度運營管理辦法（含管容分配、托運商等制度），有序推進油氣管網公平開放。穩步推進油氣交易平臺建設。做好山西能源革命綜合改革試點、海南能源綜合改革工作。

強化能源行業監管。落實《關于對取消和下放行政審批事項加強后續監管的指導意見（2020版）》。建立國家能源局派出機構、省級能源主管部門之間上下聯動、橫向協同配合的監管機制。實施《2021年能源監管重點任務清單》，加大對重大能源規劃、項目落實和市場秩序監管，將生態環保落實情況作為一項持續性監管內容。推進電網、油氣管網等自然壟斷環節監管機制改革，加大規劃落實、公平開放、運行調度、價格成本、社會責任等方面的監管力度。

九、加強能源國際合作

堅持互利共贏，依托我國強大市場優勢，深化能源產業鏈供應鏈務實合作，實現更高水平的對外開放，努力實現開放條件下能源安全。

深化設施聯通和產能合作。堅持共商共建共享原則，秉持綠色、開放、廉潔理念，高質量推動“一帶一路”能源合作。推進與周邊國家能源基礎設施互聯互通。聚焦重點國家和重點項目，以“高標準、惠民生、可持續”為目標，開展電力、油氣、新能源、核電等領域合作。拓展與發達國家能源合作空間，推動企業間按市場化原則開展合作，加強雙邊和第三方市場合作。

加強技術交流與合作。深化中歐智慧能源、氫能、風電、儲能等能源技術創新合作，推動一批合作示范項目落地實施。發揮各地區位優勢，深化區域和次區域合作，加強與能源國際組織交流合作，加強聯合研究，拓展對外培訓交流。

防范化解重大風險。根據疫情防控和全球形勢變化，加強國際能源市場分析和預測，適時研究提出應對舉措，化解重大風險。統籌推進境外項目疫情防控和生產建設，通過多種途徑緩解境外中資企業和項目困難，堅定維護中國企業海外合法權益。

各省（區、市）能源主管部門、國家能源局派出機構和有關能源企業，要依據本指導意見，結合本地區和企業的實際情況，采取有力有效措施，全力抓好各項任務落實，推動能源低碳轉型和高質量發展，為全面建設社會主義現代化國家提供穩定可靠的能源保障。